LEGISLAÇÃO

Educação pré-escolar: públicas virtudes, vícios privados

O alargamento da universalização da educação pré-escolar a todas as crianças a partir do ano em que atinjam os quatro anos de idade (anteriormente eram cinco), concretizado pela Lei n.º 65/2015, de 3 de julho, coloca algumas questões interessantes.
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O alargamento da universalização da educação pré-escolar a todas as crianças a partir do ano em que atinjam os quatro anos de idade (anteriormente eram cinco), concretizado pela Lei n.º 65/2015, de 3 de julho, coloca algumas questões interessantes.

A compreensão da lei e dos seus sentidos extravasa, muitas vezes, o “reporte” empírico da informação contida nos textos jurídicos ou a descrição minuciosa dos trâmites legais. Este é um desses casos. Esta medida, adotada pela Assembleia da República, merece aplauso pelo seu alcance prático na vida das crianças e das suas famílias e corrige uma debilidade do nosso sistema educativo. Contudo, nem tudo o que parece é. Pondo de lado este hábito encantador de proceder a importantes “reformas” em finais de legislatura, remetendo a sua execução para um governo que há de vir, ficou claro, mal se percebeu o alcance desta inovação, prevista para o ano letivo 2016/2017, que não foi analisado se e em que medida a legislação já existente assegurou a universalização da educação pré-escolar para todas as crianças a partir dos cinco anos, tal como previa a Lei n.º 85/2009. Esta dimensão é muito importante porque não faltam alertas sobre algumas fragilidades na organização e funcionamento da educação pré-escolar, que podem comprometer o objetivo de a qualificar como uma componente essencial do sistema educativo.

Um híbrido: público, privado e terceiro setor

O ordenamento jurídico da educação pré-escolar é definido pela respetiva lei-quadro (Lei n.º 5/97) e destina-se às crianças com idades compreendidas entre os 3 anos e a idade de ingresso no ensino básico (artigo 3.º).

O seu funcionamento é assegurado “por uma rede pública e uma rede privada, complementares entre si” (artigo 9.º), cumprindo ao Estado definir “as orientações gerais a que deve subordinar-se a educação pré-escolar, nomeadamente nos seus aspetos pedagógico e técnico” (artigo 8.º).

Esta incumbência do Estado é partilhada entre o Ministério da Educação e Ciência e o Ministério da Solidariedade e da Segurança Social que “devem assegurar a articulação institucional necessária à expansão e desenvolvimento da rede nacional de educação pré-escolar ” (artigo 5.º do Decreto Lei n.º 147/97, que estabelece o regime jurídico do desenvolvimento e expansão da educação pré-escolar e define o respetivo sistema de organização e financiamento).

Temos assim uma rede pública constituída por escolas públicas, escolas privadas e estabelecimentos das instituições particulares de solidariedade social, regulada e financiada pelos serviços de dois ministérios da administração central.

Confuso? Ainda o é mais: as autarquias locais também são cogestores e financiadores diretos da rede.

Daqui decorrem algumas incoerências na gestão da rede que prejudicam os alunos e as suas famílias.

Componente letiva e componente não letiva: a diferença entre pagar ou não pagar para os filhos estarem na escola
Um dos aspetos de maior significado na aprovação da Lei n.º 65/2015 é o aumento do número de alunos eventualmente abrangidos pelo princípio da gratuitidade pela frequência da chamada componente educativa. De acordo com o artigo 16.º da Lei n.º 5/97, a “componente educativa da educação pré-escolar é gratuita”. Até ao ano letivo 2016-2017, essa gratuitidade só está assegurada para crianças com mais de cinco anos de idade, embora, em boa verdade, as escolas públicas da educação pré-escolar, quando têm vaga, aceitam inscrições para crianças menores de cinco anos em regime de frequência gratuita.

Caso diferente é o das chamadas atividades de animação e de apoio à família (AAAF), destinadas “a assegurar o acompanhamento das crianças na educação pré-escolar antes e ou depois do período diário de atividades educativas e durante os períodos de interrupção destas atividades” (artigo 3.º, n.º 1, do Despacho 9265-B/2013). Estas atividades “são comparticipadas pelo Estado de acordo com as condições sócio-económicas das famílias, com o objetivo de promover a igualdade de oportunidades” (artigo 16.º da Lei n.º 5/97).

Ora, é aqui que surgem alguns problemas, provocados pela confusão entre escolas públicas e escolas da rede social e privadas que integram a rede pública da educação pré-escolar. Como deu nota pública a edição de 22 de agosto do Jornal de Notícias, o valor que os pais que não consigam matricular os filhos numa escola pública pagarão pela componente não letiva “será substancialmente mais caro na rede social”, consequência de “uma tabela própria, que supera os valores da rede pública”.

Esta prática – de duvidosa legalidade, desde logo por violação do princípio da igualdade, mas propiciada pela dupla tutela e pela intervenção das autarquias, que legitimam muitas vezes uma diferenciação na fixação dos critérios de cobrança – é um belíssimo exemplo de como a prossecução de uma medida política pública pode ser capturada por interesses que extravasam os fins públicos quando o Estado se coloca na posição de depender de terceiros para a prestação das suas funções sociais.

O problema nem sequer é novo – esta notícia apenas coloca um novo enfoque na questão – e algumas autarquias superaram-no, assumindo integralmente os custos das atividades de animação e de apoio à família.

Como nota Emília Vilarinho, investigadora da Universidade do Minho (v. “Estado e Terceiro Setor na Construção das Políticas Educativas para a Infância em Portugal: o Caso da Educação Pré-Escolar”, 2011), “as parcerias estão bem regulamentadas, os documentos são virtuosos e coerentes, mas o problema são as práticas, a implementação”, porque “o Estado não está a fiscalizar estas atividades não educativas” o que concorre para que se veja “entre jardins-de-infância públicos, sociais e privados, lógicas de quase-mercado na disputa dos “clientes”. Mais claro que isto é dificil.

Certamente a solução passará por uma fiscalização mais robusta e pelo aprofundamento da articulação entre o pré-escolar e o ensino escolar, com a atribuição da tutela pública – tanto na dimensão pedagógica como técnica - exclusivamente ao Ministério da Educação e Ciência. Ganhar-se-ia clareza e eficácia porque os critérios educativos teriam, necessariamente, que se sobrepor a outras considerações.

Existem razões históricas – ligadas à expansão da rede de apoio à infância – para que o nosso ordenamento jurídico consagre uma intervenção do Ministério da Solidariedade e da Segurança Social na educação pré-escolar. Contudo, hoje é uma situação pouco lógica, que fragiliza o sistema educativo.

26 de agosto de 2015.
Tiago SaleiroLicenciado em Direito pela Universidade Católica Portuguesa. Especializou-se em Direito da Educação e Direito dos Menores, áreas em que trabalha como jurista.
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