O Estado manda, as escolas cumprem. Em Portugal, a descentralização é minimalista

Conselho Nacional de Educação (CNE) debruçou-se novamente sobre a transferência de competências educativas para as câmaras municipais. O órgão consultivo do Ministério da Educação não quer que as escolas percam autonomia, avisa que a municipalização só pode avançar com recursos humanos adequados e os necessários meios financeiros, e pede consenso numa matéria tão estruturante.
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O Conselho Nacional de Educação (CNE) avança com uma série de recomendações a propósito da transferência de competências do setor educativo para as autarquias locais e entidades intermunicipais e que abrange a rede pública do pré-escolar ao Ensino Secundário, incluindo o ensino profissional. Esta transição de responsabilidades arranca já no próximo ano e será feita, de forma gradual, até 1 de janeiro de 2021. O CNE não quer que as escolas fiquem subjugadas ao poder municipal e coloca no papel as suas opiniões sobre o assunto. Mais um documento que fica à consideração do Ministério da Educação.

O CNE avisa que a municipalização só pode avançar quando estiverem reunidas várias condições. Desde logo, as autarquias devem ter os necessários meios financeiros e os adequados recursos humanos para assumirem as competências. Por outro lado, as escolas devem ser apetrechadas pelos municípios com o que os órgãos de gestão dos estabelecimentos de ensino considerem relevante para a realização das atividades educativas. E, além disso, os orçamentos das escolas devem contemplar “os encargos com a aquisição de bens consumíveis necessários para o regular funcionamento das atividades educativas, de ensino e desportivas de âmbito escolar”.

As escolas não podem perder as competências ligadas à gestão das ofertas públicas de educação e formação, devem ficar com essa prioridade, e as câmaras e entidades intermunicipais ficam responsáveis pela criação de condições externas para que crianças e jovens acedam à oferta pública. O pessoal docente e os funcionários não docentes têm de desempenhar as suas funções no desenvolvimento de atividades de ensino e na gestão das escolas. O CNE espera que “a transferência de competências para os órgãos das autarquias locais e entidades intermunicipais não se traduza numa relação hierárquica destas sobre os órgãos das escolas, mas apenas numa frutuosa colaboração entre ambas as instâncias”. Ou seja, o poder local não deve olhar para as escolas como se estivessem num patamar inferior.   

As escolas devem tratar do recrutamento e da colocação do pessoal não docente, inserido nas carreiras de assistente operacional e de assistente técnico, tal como já acontece na maioria dos casos. Caso isso não se verifique, o CNE recomenda que nesse processo haja membros dos órgãos de gestão das escolas. Seja como for, em qualquer dos casos, a gestão deste pessoal deve ser exercida exclusivamente pelas escolas que devem tratar da distribuição de todo o serviço, do mapa de férias, da avaliação de desempenho, do poder disciplinar e da formação.  

As Atividades de Enriquecimento Curricular (AEC) devem acontecer preferencialmente depois das atividades curriculares obrigatórias e as escolas e entidades parceiras devem tomar medidas para que os alunos do 2.º e 3.º ciclos, e Ensino Secundário, tenham respostas para ocupação dos tempos livres.

O CNE volta a este assunto e sublinha que no momento da universalização do processo de descentralização é importante haver “o mais amplo consenso” entre os vários parceiros sociais, e não apenas com a Associação Nacional de Municípios. Até porque, realça, trata-se de uma “matéria estruturante num sistema educativo marcadamente caraterizado pela administração centralizada”.

“Melhor seria, ainda, que esta transferência de competências para as autarquias locais e entidades intermunicipais tivesse subjacente, de modo explícito, uma visão integrada e devidamente fundamentada da partilha de competências entre a administração central, as escolas e as autarquias, para não aparecer como uma política isolada, centrada apenas num dos intervenientes”, repara, insistindo na procura de equilíbrio nesta matéria.

Controlo e regulação

Portugal tem uma descentralização considerada minimalista. Ou seja, caracterizada por um Estado central que concentra, operacionaliza e controla o sistema educativo tanto a nível pedagógico como na gestão dos recursos humanos e financeiros. As transferências de competências são restritas. Nos países escandinavos, por exemplo, a descentralização é colaborativa, o Estado intervém em todos os domínios mas fá-lo em articulação com as entidades locais, sejam escolas, sejam autarquias. O Reino Unido optou por uma descentralização voluntarista em que o Estado delega a maioria das competências de gestão nos atores locais, sobretudo nas escolas, mantendo apenas as funções de controlo e regulação.

Neste momento, apenas um quarto dos países da OCDE tem uma estrutura centralizada dos seus sistemas educativos e 30% funcionam com um modelo colaborativo entre Estado e poderes locais. No espaço da União Europeia, há investigadores que abordam a construção e possível institucionalização de uma política educativa europeia com a própria União Europeia à cabeça, como uma instância reguladora transnacional. Os modelos educativos de cada país membro da União Europeia não são colocados em causa, fala-se sim de uma eventual convergência voluntária das políticas nacionais em relação a orientações para atingir determinados objetivos. A questão são as especificidades. “(…) diferentes países, confrontados com problemas semelhantes, reagem de forma particular segundo as suas características institucionais específicas. A história, as características culturais e os diferentes contextos políticos conduzem a soluções diferenciadas em questões de distribuição de responsabilidades entre atores educativos”.

O CNE analisou o que se passa na administração dos sistemas educativos na Suécia, Inglaterra e Brasil. No modelo inglês, as escolas têm maiores responsabilidades, em detrimento das autoridades locais, e os conselhos diretivos são constituídos por voluntários que partilham responsabilidades – diretor, responsável pelo pessoal, um representante da autoridade local, e pelo menos dois pais.

“A Inglaterra tem já uma longa tradição de forte descentralização, caracterizando-se a administração e gestão da educação por um elevado grau de autonomia, no âmbito da qual as autoridades locais e as instituições educativas implementam e gerem as políticas centralmente definidas, mas com um poder estatutário e responsabilidades próprias”, lê-se no relatório técnico do CNE.

No Brasil, a descentralização não se traduziu numa transferência total das responsabilidades governamentais para o nível local. O que aconteceu foi sobretudo uma desconcentração de responsabilidades. O currículo, as avaliações nacionais e as verbas relativas à educação estão nas mãos do Governo central. Na Suécia, já a partir do início da década de 1990, os municípios começaram a assumir novas responsabilidades. O CNE lembra, porém, que “as dificuldades desta transição foram, posteriormente, confirmadas em estudos internacionais, em particular no PISA, que revelou uma diminuição dos níveis de desempenho dos alunos e um aprofundamento do fosso entre os que apresentavam melhores resultados e os que tinham piores desempenhos”.
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